Quelles règles budgétaires pour l’Europe ?

Quelles règles budgétaires pour l’Europe ?

La  Commission  de  Bruxelles  a  décidé  la  suspension  des  règles  budgétaires  dès  le  début de  la  pandémie  conformément  aux  traités  européens  qui  le  prévoyaient  en  cas  de circonstances  exceptionnelles.  Avec  la  normalisation  de  la  situation,  le  rétablissement  de règles  interviendra. 

La  monnaie  commune  est  un  bien  collectif  partagé  par  les  États membres  de  la  zone  euro.  Leur  comportement  comme  leurs  déficits  influent  sur  la  valeur et  la  crédibilité  de  la  monnaie.  Comme  la  zone  euro  n’est  pas  un  État  fédéral,  l’échelon de  coordination  ne  peut  contraindre  les  États  qu’à  travers  la  fixation  de  normes  et éventuellement  l’application  de  sanctions.

La  restauration  de  règles  sera  un enjeu  majeur  des  prochains  mois 

L’Allemagne  et  les  États  d’Europe  du  Nord avaient,  lors  de  l’élaboration  du  Traité  de  Maastricht,  souhaité  introduire  des  garde-fous pour  éviter  que  les  États  d’Europe  du  Sud  se  comportent  comme  des  passagers clandestins  profitant  de  l’euro  tout  en  refusant  d’en  payer  le  prix.  Avec  le  retour  de  la menace  inflationniste  et  la  dérive  des  comptes  publics,  la  restauration  de  règles  sera  un enjeu  majeur  des  prochains  mois.  Comment  la  Commission  arrivera-t-elle  à  les  imposer et  quelles  seront-elles ?

Le  déficit  public  de  la  zone  euro  a  dépassé  6%  du  PIB  en  2020  et  devrait  atteindre  près de  4% en 2021. La dette publique qui était de 85% en 2019 représente  désormais 100% du  PIB.  L’Europe  reste  marquée  par  le  cas  grec  qui  a  provoqué  la  crise  des  dettes souveraines  entre  2011  et  2013.  La  Grèce cumulait un fort  déficit  extérieur  et  un  important déficit  public,  soit  -12%  du  PIB  en  2011  portant  la  dette  publique  à  180%  du  PIB.  Cette crise  a  plongé  la  zone  euro  en  récession  en  2012/2013  et  a  pesé  sur  la  croissance jusqu’en  2016.  Depuis,  les  autorités  européennes  ont  renforcé  les  dispositifs  de surveillance  des  comptes  publics  afin  d’éviter  la  réédition  d’une  telle  mésaventure.

Si  le respect  de  critères budgétaires  a  été  suspendu  le  temps  de  la  crise  sanitaire,  les  États membres  ne  doivent  pas  néanmoins  en  profiter  pour  prendre  des  engagements  non financés  qui  ne  concernent  pas  cette  dernière. Les règles  de bonne gestion  s’articulent  sur  plusieurs  critères  :  le  déficit  structurel,  la  dette publique,  la  balance  des  paiements  courants,  etc.  Pour  la  Commission,  la  fixation  de normes  sera  très  complexe  compte  tenu  des  niveaux  élevés  de  dettes  publiques  et  des divergences  au  sein  de  l’Union.  La  dette  publique  représente  80%  du  PIB  en  Allemagne, 118%  en  France  et  160%  en  Italie.

De  fortes pressions  en  faveur  de  l’augmentation  des  dépenses  publiques 

Les  États  sont,  en  outre,  confrontés  à  de  fortes pressions  en  faveur  de  l’augmentation  des  dépenses  publiques.  La  santé,  la  retraite,  la dépendance,  la  formation,  la  transition  énergétique,  la  réindustrialisation,  la  sécurité  et  la défense  sont  autant  de  postes  susceptibles  d’augmenter  dans  les  prochaines  années. En  matière  de  dépenses  publiques,  les  États  ne  se  trouvent  pas  dans  des  situations comparables.  Sur  ces  vingt  dernières  années,  elles  ont  augmenté  de  70%  en  Espagne, de  50% en France mais seulement de 40% en Allemagne et de 30% en Italie.

Plus de 60% de dépenses publiques en France en 2020

La France est  le  pays  qui  enregistre  le  niveau  de  dépenses  publiques  le  plus  élevé  de  la  zone  euro avec  un  taux  de  55%  du  PIB  avant  la  crise  sanitaire,  et  de  plus  de  60%  en  2020. 

La  Commission  pourrait  mettre  entre  parenthèses  le  critère  de  dettes  publiques.  Elle  pourrait également  distinguer  la  part  relevant  de  la  crise  sanitaire  du  reste.  La  France  a  ainsi décidé  de  cantonner  sa  dette  Covid  et  d’affecter  des  ressources  spécifiques  pour  son remboursement.

Différencier les dépenses d’investissement public 

Le  choix  d’un  critère  de  déficit  public  ne  sera  pas  plus  simple.  L’hétérogénéité  des situations  risquant  de  rendre  délicate  la  fixation  d’une  règle  unique,  certains  préconisent la  fixation  d’objectifs  par  pays.  Une  augmentation  du  plafond  de  déficit  serait  par  ailleurs soutenue  si  elle  est  associée  à  un  niveau  élevé  des  dépenses  d’investissement.  Cette recommandation  suppose  que  toute  dépense  investissement  est  positive  en  soi.  Par ailleurs,  il  conviendrait  de  circonscrire  les  dépenses  autorisant  à  un  déficit  plus  élevé. Celles  en  lien  avec  la  formation  ne  sont  pas  de  l’investissement  matériel  mais  immatériel. En  prenant  en  compte  l’investissement,  la  France  serait  avantagée  en  raison  du  poids des  dépenses  militaires,  de  recherche  et  d’éducation,  à  la  différence  de  l’Espagne  ou  de l’Italie.  L’investissement  public  représente  3,8%  du  PIB  en  France,  2,8%  en  Allemagne ou  en  Italie  et  2,5%  en  Espagne.  De  manière  plus  fine,  il  serait  possible  de  sortir  les dépenses  publiques  dans  la  recherche  et  développement.  En  2019,  elles  représentaient 1% du PIB  en  Allemagne,  0,7%  en  France,  mais  autour  de  0,5%  du  PIB  en  Italie  ou  en Espagne. 

La  déduction  des  dépenses  d’éducation  est  plus  complexe  car,  selon  les  États, la  part  du  public  est  plus  ou  moins  forte.  Si  l’ensemble  des  dépenses  d’éducation publique était  sorti  des  critères,  la  France  serait  favorisée.  Elles  y  représentaient,  en  2019,  5,5% du  PIB,  contre  4,5%  du  PIB  en  Allemagne  et  4%  en  Italie  ou  en  Espagne.  De  même,  la non  prise  en  compte  des  dépenses  publiques  de  santé  avantagerait  la  France  où  elles pèsent  8,2 %  du  PIB  en  2019,  contre  7,5%  en  Allemagne,  7%  en  Italie  et  6 %  en Espagne.  Comme pour l’éducation,  la  part  du  privé  varie  fortement  d’un  pays  à  un  autre. En  outre,  des  dépenses  publiques  élevées  dans  l’éducation  ou  la  santé  ne  garantissent en  rien  la  qualité  du  service  offert,  comme  le  prouvent  la  crise  sanitaire  ou  les  rapports de  l’OCDE  sur  le  niveau  scolaire.

Des objectifs qualitatifs ?

Des  objectifs  qualitatifs  pourraient  être  fixés  tels  le  relèvement  du  niveau  de  formation  des élèves  ou  la  décarbonation  de  l’économie.  Les  États  réalisant  des  efforts  en  la  matière pourraient  temporairement  dépasser  les  objectifs  de  déficits  publics  ou  de  dette  publique. Le  recours  à  des  règles  sur  mesure  intégrant  des  données  subjectives  ou  qualitatives serait  un  exercice  compliqué.  La  Commission  Européenne  serait  amenée  à  faire  une analyse  des  problèmes  structurels  de  chaque  pays,  ce  qui  serait  long,  difficile,  et  critiqué. Cette  procédure  serait  une  source  de  conflits  entre  les  États  membres,  aucun  pays n’acceptant d’avoir  moins  de  liberté  budgétaire  que  les  autres.  Les  États  d’Europe du  Nord  accuseraient  la  Commission  et  leurs  partenaires  du  Sud  de  laxisme.  Le  recours à  une  norme  unique  a  l’avantage  de  la  simplicité.

L’établissement  de  nouveaux  critères  obéira  à  des  considérations  autant  politiques  que financières. Les  rapports  de  force  au  sein  de  l’Union  joueront  un  rôle  déterminant.  Ces critères  ne  pourront  être  définis  qu’après  la  constitution  d’une  nouvelle  majorité  au Bundestag  en  Allemagne  et  la  composition  du  gouvernement  qui  en  résultera.  Celle-ci pourrait  n’intervenir  qu’au  début  de  l’année  2022.

Et la transition énergétique ? 

Pour  éviter  les  conflits,  la  Commission pourrait  retenir  une  règle  de  déficit  public  structurel  plus  flexible  que  celle  qui  était  en vigueur  en  laissant  du  temps  au  gouvernement  pour  le  ramener  autour  d’une  cible  élargie du  PIB.  Actuellement,  le  déficit  structurel  est  de  2%  du  PIB  en  Allemagne  et  de  près  de 6 %  dans  les  autres  grands  pays  européens.  L’affichage  d’objectifs  en  paliers  afin d’atteindre  non  plus  0,5 %  mais  1%  en  cinq  ou  six  ans,  sous  réserve  que  les  États consacrent  2%  de  leur  PIB  à  la  transition  énergétique,  pourrait  peut-être  faire  l’objet  d’un consensus.

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