En France, le montant des aides publiques aux entreprises constitue un sujet récurent de débats et de polémiques. Selon les études, leur montant varie de 45 à 223 milliards d’euros. Cet écart, du simple au quintuple, traduit l’absence d’une définition commune de ce qu’est une aide aux entreprises. Le rapport publié en juillet 2026 par le Haut-Commissariat à la stratégie et au plan tente précisément de mettre de l’ordre dans ce maquis.
Le soutien aux entreprises, un périmètre plus large que les simples aides
À la demande du Premier ministre, une commission de concertation présidée par Clément Beaune a réuni parlementaires, partenaires sociaux, collectivités territoriales et administrations. Le rapport part d’un constat simple : les interventions publiques en faveur des entreprises ne se limitent pas aux subventions directement inscrites dans le budget de l’État ; elles prennent également la forme de crédits d’impôt, de taux réduits de TVA, d’exonérations de cotisations sociales, de prêts bonifiés, de garanties, de prises de participation, d’aides locales ou de financements européens. Certaines interventions procurent un avantage direct et immédiatement mesurable ; d’autres agissent de manière indirecte sur les coûts, l’investissement, l’emploi ou la compétitivité.
Les pouvoirs publics recourent au système des aides aux entreprises afin de corriger les défaillances de marché, d’encourager la recherche, de soutenir l’emploi des personnes les moins qualifiées, d’accélérer la transition énergétique ou de préserver certaines activités stratégiques. Ces interventions peuvent également répondre à des circonstances exceptionnelles, comme cela a été le cas lors de la crise sanitaire ou de la hausse des prix de l’énergie. Le problème provient de la multiplication des aides dont les objectifs peuvent être contradictoires et de leur coût. L’incapacité de remettre en cause ces mesures et leur efficacité parfois limitée constituent également deux autres défauts.
À partir des données exécutées de 2023, le rapport du Haut-Commissariat recense 39,5 milliards d’euros de dépenses budgétaires et 52 milliards d’euros de dépenses fiscales en faveur des entreprises, soit un total de 91,5 milliards d’euros pour ces deux seules catégories. Sur cette enveloppe, 27,7 milliards d’euros sont associés à la compétitivité, soit 30,3 % du total. L’emploi et les compétences représentent 15,2 milliards d’euros, soit 16,6 %, devant l’innovation et la recherche-développement, avec 12,5 milliards d’euros et 13,6 %. Les compensations de service public atteignent 12,3 milliards d’euros, soit 13,4 %, tandis que l’environnement et la transition écologique mobilisent 8,9 milliards d’euros, la cohésion sociale 8,1 milliards et la cohésion territoriale 6,8 milliards. Derrière l’expression générique d’« aides aux entreprises » se cachent donc des politiques publiques très différentes, allant du soutien à l’innovation à la régénération ferroviaire, en passant par l’apprentissage ou le financement de missions de service public.
Le rapport souligne que plus de 200 mesures budgétaires bénéficient aujourd’hui aux entreprises. Certaines sont directement identifiables, comme les aides à l’embauche d’apprentis, les concours d’innovation, les actions de France 2030 ou le soutien aux professionnels du livre. D’autres transitent par des opérateurs publics ou prennent la forme d’avances remboursables. À ces dispositifs s’ajoutent plus de 100 mesures portant sur le calcul de l’impôt sur les sociétés. Le crédit d’impôt recherche en est l’exemple le plus connu, mais le paysage fiscal comprend également le régime du tonnage pour le transport maritime, les taux réduits applicables aux revenus tirés de certains actifs de propriété industrielle ainsi que les régimes des sociétés mères et de l’intégration fiscale.
La TVA constitue un autre foyer de débats
Certains taux réduits sont officiellement classés comme dépenses fiscales, comme le taux de 10 % applicable à certains travaux dans les logements. Vingt-deux autres taux réduits ont été « déclassés » par l’administration fiscale, qui les considère comme des composantes de la norme et non comme des niches. Sont notamment concernés le taux de 5,5 % sur les produits alimentaires, l’eau et les boissons non alcoolisées, celui de 2,1 % sur les médicaments remboursables ou encore le taux réduit sur les livres. Leur intégration dans le calcul des aides aux entreprises change pourtant fortement le montant final. La question est de savoir si l’avantage bénéficie effectivement à l’entreprise, à travers une augmentation de ses marges, ou au consommateur, par une diminution du prix.
Les allègements de cotisations sociales constituent le principal sujet de discorde. Pour certains, ils représentent une aide car ils diminuent le coût du travail supporté par les entreprises et donnent lieu, pour une grande partie d’entre eux, à une compensation de l’État à la Sécurité sociale. Pour d’autres, ils corrigent avant tout le niveau particulièrement élevé des prélèvements sur le travail en France et font désormais partie intégrante de la norme sociale. Depuis le 1er janvier 2026, les trois grands mécanismes antérieurs ont été regroupés au sein d’une réduction générale dégressive unique. Celle-ci est maximale au niveau du SMIC, puis décroît jusqu’à trois SMIC, avec un taux minimal d’exonération fixé à 2 %. Aux allègements généraux s’ajoutent des dispositifs ciblés, comme les exonérations applicables outre-mer, le régime des travailleurs occasionnels dans l’agriculture, les aides dans certaines zones prioritaires ou les déductions sur les heures supplémentaires. Les allègements de charges sont souvent critiqués. Ils génèrent des effets de seuil et des effets de rente pour les entreprises bénéficiaires. Ils n’incitent pas à la revalorisation des salaires et à la montée des qualifications. Leur maintien est justifié par la nécessité de favoriser le travail non-qualifié. Les partenaires sociaux sont opposés à la remise à plat des barèmes de charges sociales. Les syndicats défendent l’idée que la Sécurité sociale doit être financée par des cotisations sociales quand les représentants des entreprises craignent qu’une remise en cause des allègements nuisent à la compétitivité de certains secteurs d’activité.
Le poids du système social
Le problème de l’économie française provient du niveau élevé de ses prélèvements obligatoires. En 2024, les prélèvements obligatoires représentaient 45,3 % du PIB en France, contre 40,4 % en moyenne dans l’Union européenne. Pour les seules sociétés non financières, ils atteignaient 25,2 % de la valeur ajoutée avant prise en compte des soutiens publics. Après déduction des subventions à la production et des aides à l’investissement, leur poids demeurait de 20,4 %. La France se caractérise moins par un impôt sur les bénéfices exceptionnellement élevé que par le poids des cotisations patronales et des impôts de production, prélevés indépendamment des résultats des entreprises. Ce niveau de prélèvements est lui-même lié à l’importance du modèle social. Les dépenses de protection sociale représentaient 33,8 % du PIB en France en 2023, contre 27,8 % en moyenne européenne. Les allègements de charge visent à corriger ce haut niveau de prélèvements mais ils vont à l’encontre de la neutralité économique.
Face à la difficulté de réaliser un chiffrage des aides aux entreprises, le Haut-Commissariat propose une définition commune : une aide publique aux entreprises est une intervention mobilisant des ressources publiques au profit d’une entreprise ou d’une entité exerçant une activité économique, lui procurant un avantage identifiable sans contrepartie équivalente sous la forme d’un bien, d’un service, d’un actif ou d’une mission de service public. Une commande publique donnant lieu à la livraison d’un bien ou à la réalisation d’une prestation n’est pas une aide. Il en est de même d’une compensation correspondant strictement au coût d’une mission de service public. Trois critères sont ensuite retenus pour classer les dispositifs. Le premier est l’existence d’une dérogation à une norme fiscale ou sociale. Le deuxième est le ciblage explicite des entreprises. Le troisième est la possibilité d’identifier celles-ci comme les bénéficiaires économiques effectifs.
L’application de ces critères conduit à retenir deux périmètres. Le premier, le plus restrictif, correspond aux aides directes et ciblées. Il est évalué à 82 milliards d’euros à partir des données de 2023. Il comprend 28 milliards d’euros de dépenses budgétaires, 29 milliards de dépenses fiscales hors TVA, 6 milliards d’exonérations ciblées de cotisations sociales, 17 milliards d’interventions financières et environ 1 milliard d’euros d’aides directes des collectivités territoriales. Les écarts entre la somme des composantes et le total affiché résultent des arrondis. Les prêts, garanties et participations ne sont pas comptabilisés pour leur montant nominal. Un prêt public de 100 millions d’euros n’équivaut pas à une subvention de même montant puisqu’il a vocation à être remboursé. Le rapport préconise donc de retenir son « équivalent-subvention », c’est-à-dire l’avantage financier effectivement accordé par rapport aux conditions du marché. De même, une prise de participation réalisée dans les conditions qu’aurait acceptées un investisseur privé avisé n’est pas considérée comme une aide.
Le second périmètre adopte une conception plus économique. Il englobe le premier et atteint 187 milliards d’euros. Il ajoute notamment 68 milliards d’euros d’allègements généraux de cotisations sociales, 22 milliards de taux réduits de TVA à finalité sectorielle, 6 milliards d’interventions indirectes des collectivités territoriales et 10 milliards d’euros de politiques économiques financées par des taxes affectées. L’écart de 105 milliards d’euros entre les deux périmètres provient donc, pour près des deux tiers, des allègements généraux de cotisations sociales.
Les auteurs du rapport ont par ailleurs élaboré deux agrégats complémentaires. Le premier correspond aux aides d’État au sens du droit européen. Il est évalué à environ 45 milliards d’euros. Ce périmètre, juridiquement harmonisé, permet les comparaisons entre États membres, mais il est étroit car il vise principalement les mesures susceptibles de fausser la concurrence au sein du marché intérieur. Le second agrégat, beaucoup plus large, atteint 259 milliards d’euros. Il comprend les dispositifs des deux périmètres, mais également les dépenses fiscales déclassées, certaines exemptions d’assiette des cotisations sociales et les aides européennes. Ce montant ne doit pas être interprété comme une somme que l’État verserait chaque année aux entreprises. Il additionne des subventions, des renoncements à recettes, des avantages sociaux, des mécanismes fiscaux et des effets indirects dont la nature économique diffère profondément. Il mesure l’ampleur globale des interventions publiques susceptibles de soutenir l’activité économique, non une enveloppe immédiatement mobilisable pour réduire le déficit. Cette précaution est d’autant plus nécessaire que les études antérieures aboutissent à des résultats très différents. Le rapport sénatorial de 2025 avançait deux montants : 108 et 211 milliards d’euros. Le Haut-Commissariat avait retenu 112 milliards dans une précédente étude, l’Inspection générale des finances 105 milliards, l’Insee 64 milliards et la Commission européenne 45 milliards. Les travaux de l’Irés et du CLERSÉ aboutissaient à 157 ou 205 milliards d’euros, tandis que France Stratégie avait établi quatre périmètres allant de 139 à 223 milliards. Aucun de ces chiffres n’est nécessairement faux. Chacun répond à une définition, à une méthode de valorisation et à une finalité différentes.
Les comparaisons internationales sont tout aussi délicates. En Allemagne, les aides budgétaires fédérales, comprises entre 45 et 48 milliards d’euros en 2023, devraient atteindre 77,8 milliards en 2026, principalement sous l’effet des politiques en faveur de la transition écologique. Les avantages fiscaux représentent 18,4 milliards d’euros et les aides des Länder 13,6 milliards en 2025. Le rapport mentionne plus de 200 milliards d’euros pour le Fonds pour le climat et la transformation sur la période 2025-2027 ainsi qu’une dotation de 200 milliards pour le Fonds de stabilisation économique. Ces instruments ne sont toutefois pas intégralement comptabilisés dans le rapport allemand sur les subventions. L’Italie recensait, en 2024, environ 2 374 dispositifs, dont une majorité gérée au niveau régional. Quelque 17,2 milliards d’euros d’aides avaient été accordés et 11,3 milliards effectivement versés, auxquels s’ajoutaient 6,1 milliards d’aides fiscales. Les évaluations italiennes mettent en évidence des effets positifs sur l’investissement, l’emploi, l’accès au crédit et, pour certaines entreprises, un chiffre d’affaires supérieur de 15 à 20 % à moyen terme. Elles soulignent néanmoins la fragmentation du système et les risques de chevauchement. Au Royaume-Uni, environ 58 milliards de livres de subventions ont été accordées entre 2021 et le début de 2023, soit 25 à 30 milliards de livres par an, mais ce montant reste marqué par les mesures exceptionnelles liées à la crise sanitaire.
Afin de mieux cerner les aides aux entreprises, le Haut-Commissariat propose sept principes opérationnels :
- établir une fiche standard pour chaque aide significative ;
- étudier la création d’une base individuelle recensant les soutiens reçus par chaque entreprise ;
- renforcer les capacités publiques d’évaluation ;
- arrêter un programme d’évaluation sur trois ans actualisé annuellement ;
- publier les résultats ;
- prévoir un réexamen des dispositifs à la lumière de ces évaluations ;
- intégrer leurs conclusions dans la préparation du budget et dans le débat parlementaire.
La création d’une base individuelle constitue un enjeu majeur. Une entreprise peut cumuler une subvention nationale, un crédit d’impôt, une exonération de cotisations, une aide régionale, un prêt garanti et un financement européen. En l’absence de croisement des fichiers, les pouvoirs publics ignorent souvent le montant total reçu par un même bénéficiaire. La Direction générale des entreprises travaille à une plateforme consacrée aux aides d’État, tandis que l’Insee a engagé un chantier visant à répartir les aides selon la taille des entreprises. Le rapport mentionne également la mise en place, en mai 2026, d’un financement de 4 millions d’euros par an pour soutenir des centres publics d’excellence spécialisés dans l’évaluation des politiques publiques.
Le rapport propose enfin que les deux périmètres soient publiés chaque année dans un document annexé au projet de loi de finances. Les évaluations seraient transmises au Gouvernement en amont des arbitrages, puis présentées au Parlement. Leurs conclusions devraient être rendues publiques sous la forme d’une synthèse pédagogique et d’un rapport complet, sauf exceptions liées au secret des affaires, à la défense nationale ou à la protection des données individuelles.
Le véritable enjeu n’est pas le montant global des aides mais l’évaluation de leur efficience et le cas échéant d’avoir la capacité de remettre en cause des dispositifs inutiles. La France excelle dans l’art de créer des dispositifs, beaucoup moins dans celui de les supprimer. Avec les aides aux entreprises comme avec les dépenses fiscales, les mesures temporaires ont tendance à devenir pérennes.
Laisser un commentaire